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关于我国农业保险制度建设几个重要问题的探讨

发布时间:2019-10-12 12:19:47 阅读: 来源:蜡烛厂家

内容提要:目前,农业保险新一轮试验在全国各地开展,但面临一些需要及早研究和讨论的问题。本文主要讨论了政策性农业保险与商业性农业保险的边界、政策性农业保险的模式选择、经营主体的适宜性、财政补贴问题以及政策性农业保险的监管等,提出了一些看法和建议。

一、新一轮农业保险试验概况

2004年初,中国保险业监督委员会(以下简称“保监会”)提出发展农业保险的指导性意见,提出发展农业保险的五种模式。同年3月以后,保监会又先后批准三家专业农险公司开业或者筹建。第一家是上海安信农业保险公司,这家公司主要经营农村种植业和养殖业保险。该公司采取的是“政府财政补贴推动、商业化运作”的经营模式。保监会要求其种植、养殖业保险的比例不得低于60%。第二家是吉林省筹建的安华农业保险公司,这家公司借鉴法国安盟保险公司模式,实行股份制经营,以“大农险”为概念,为吉林省的农民提供种植业和养殖业保险、家财险、意外伤害险、健康险等一揽子保险。第三家是黑龙江阳光相互制农业保险公司。这家公司建立在黑龙江农垦系统,已试办了十余年相互制农业保险,此次是将过去相互制农业保险的雏形制度化、规范化。

同时,保监会分别以保险公司自办、代办、保险公司和政府联办以及共办等四种形式在五个地区进行商业性保险公司经营政策性业务试点。一是中国人民保险公司(人保公司)在四川省进行的奶牛政策性保险试点。在四川省眉山市的两个县,地方政府给予农民奶牛保险定额保费补贴,其余由农民承担。保单责任范围比较大,除了故意致死和大规模疫情外的责任都由保险公司承担。二是中华联合保险公司在江苏省实行的水稻政策性保险试点。由当地地、县两级政府为农民承担50%的保费补贴,风险共担。政府和保险公司签订协议,设立专项资金,实行专户存储、封闭式运作。三是湖南省生猪保险试点。试点为湖南省的商品猪养殖示范基地,在试点区县,农民同样将得到一定比例的保费补贴,不过,这些补贴不仅来自当地政府,还来自当地的龙头企业。由政府龙头企业和农民各出一部分保费,而包括口蹄疫在内的风险都被列入可保范围。四是新疆自治区的棉花保险,实行由保险公司自办的模式。当地政府没有直接的财政补贴;但要求各县、乡政府支持,并将其作为县、乡政府政绩的考核指标。五是内蒙古自治区的奶牛保险。

二、关于商业性农业保险和政策性农业保险的边界

农业保险是政策性保险,但这并不意味着所有农业保险产品都必须实行政策性经营。事实上 1791年诞生在德国的雹灾保险,就是由私营保险公司经营的,而且德国、英国、法国等至今都是以私营保险公司为主经营雹灾保险。在日本,除一部分大田作物(水稻、早稻、小麦等)和马、牛、猪、蚕等饲养项目是依法强制实行政策性保险之外,花卉、某些设施农业、精细农业产品的保险,实际上都是商业性经营。这就有必要对农业保险的具体项目和内容进行分析,讨论商业性农业保险和政策性农业保险的区别及其原因。

只有那些关乎国计民生并对农业和农村经济、社会发展有重要意义,而商业性保险公司又不可能或不愿意从事经营的农业保险项目,才有可能纳入政策性保险经营。也就是说,从宏观层面上讲,政策性农业保险项目必须有较强的政策意义;而从微观层面上讲,这些保险产品因其成本高、价格高,在竞争的保险市场上难以成交。符合这些条件的农业保险项目或产品主要包括:

1.农作物多风险保险。这类标的的农作物风险通常很高,例如玉米、棉花、水稻、小麦等作物,由于这些产品涉及食物和纤维供给的安全,在国民经济中具有重要的战略地位,从而在相当长的时间里具有重要的政策意义。同时,洪涝、干旱、霜冻、冰雹、病虫害等风险事故的发生机率相当高。据统计, 1961—1990年30年间,我国农作物遭受这些灾害的面积占播种面积的比例高达29.8%,而成灾面积占播种面积的比例为16%,这两个比例在20世纪90年代和21世纪以来还有进一步的提高。在湖南、湖北、安徽等省,水灾的发生率超过30%。作物的损失率显然很高。笔者曾在陕西关中地区做过调查,棉花的社会损失率在9%—18%左右,粮食作物的社会损失率在7%—13%左右。这也就是以产量为保障目标的多风险农作物保险的纯费率高达 2%—15%的原因。

2.3/要家畜家禽死亡保险。现阶段,畜牧业在我国也具有重要的政策意义,而且畜牧业保险标的因疫病和意外事故死亡的风险也很大。笔者曾在某大城市调查过为期10年的奶牛的社会死亡率,其平均死亡率约为3%—5%,在疫病流行的年份高达10%,其中,犊牛平均死亡率高达12%—16%。家畜家禽保险对畜牧业的持续、稳定发展具有一定的战略意义。而这两大类农业保险项目都难以进入竞争的商业保险市场。

不符合政策性农业保险项目上述特征和条件的保险项目和产品主要包括:

1.某些单风险农作物保险。例如,农作物冰雹灾害保险,或者某些地区[例如新疆、甘肃、山东等省(区)的农作物洪水保险,麦场、稻场火灾保险,烤烟火灾保险等,尽管这些保险标的也同样有重要的经济意义,但从我国的试验看来,这些保险标的遭受冰雹、洪水、火灾等单一风险灾害的机率较小,一般不超过1%,这些灾害是小概率事件,符合一般商业保险承保风险的条件。

2.范围较小、价值较高的设施农业、精细农业的单风险保险或某些综合风险保险。例如,大棚蔬菜、花卉和温室瓜果等作物的单风险或多风险保险,这些保险标的的价值较高,而且生产收入较高,生产者一般支付能力较强。

当然,对于上述两类保险项目,从我国的实践和国外的经验来看,在某些地区也可视政策导向,有选择、有条件地纳入政策性保险,当然,补贴幅度要小一些。

3.一些特殊饲养动物的疾病和死亡保险(特种养殖保险)。这类保险有养鹿保险、养貂保险等。一般来说,这些保险标的在农牧业经济中的地位相对不重要,但其经济价值相对较高,饲养收入也会不低。

三、关于我国政策性农业保险的制度模式

所谓制度模式,就是经过较长时间的实践所形成的有鲜明特点的比较稳定的一套规则。农业保险在不同国家都经历了各自的实践,这些实践是在不同的社会经济制度背景和不同的政策目标下进行的,从而产生、发展和形成了不同的制度模式。根据笔者的粗浅研究和归纳,世界上农业保险的制度模式主要有五种,即美国、加拿大模式——政府主导模式,日本模式——政府支持下的合作互助模式,前苏联模式——政府垄断经营模式,西欧模式——民办公助模式和亚洲发展中国家模式——国家重点选择性扶持模式。

我国在2004年以前也试验过多种农业保险经营模式,但占主导地位的是政府支持下的商业保险公司经营模式。针对我国的实际,本文提出四种可供选择的政策性农业保险的制度模式,即:①政府主办、政府组织经营模式,②政府支持下的合作互助经营模式,③政府支持下的相互保险公司经营模式,④政府主导下的商业保险公司经营模式。第一种模式是借鉴美国20世纪90年代以前的模式设计的,第二种模式是借鉴日本模式和我国中华联合财产保险公司在新疆生产建设兵团的实践设计的,第三种模式是参考刘京生的论证和创意④设计的,第四种模式是借鉴美国现行运作模式设计的。

根据我国实际,对广大的在农村分散经营的个体农产,比较适宜第四种模式,即在政府主导的框架下让商业保险公司唱主角。这是因为我国最大的财产保险公司中国人民保险公司有较长时间和较大范围的试验,又有一大批农险专业技术人才;积累了比较丰富的经营和管理农业保险(主要是商业性农业保险)的经验,他们也有相当广泛的分销代办网络,再加上其他有意于经营政策性农业保险的财产保险公司的加盟,这种模式比较容易铺开。只要政府的政策到位,扶持措施得力得当,让他们既有利又承担风险,在政策框架下充分发挥市场化操作的优势,成功的希望是很大的。

当然,对于具有农垦系统背景的地区,可以考虑采用第二种即政府支持下的合作互助经营模式,这种模式的范例就是新疆生产建设兵团持续了18年的农业保险模式。农垦系统有长期的集体式农业生产经营和管理的传统,有较强的组织力量和能力,但缺乏的主要是政策支持和保险经营管理技术,因此,实施这种模式最便捷而且比较容易成功。而在广大农区,农户极其分散、规模狭小,农民大多缺乏自组织能力,也缺乏合作意识和动力,组织合作互助的基础十分脆弱,加之极容易受行政长官的强力干预,专业性、技术性较强的农业保险要农民自己来做,实在勉为其难。河南省曾经轰轰烈烈的“农村互助统筹保险”的失败就是这些原因造成的。所以,笔者认为,在我国广大农村地区必须通过保险公司和政府来推行农业保险。

对于政策性农业保险的制度模式,还有一个要不要事先确定全国性的整体框架的问题。现在全国各省、市、自治区分散决策建立农业保险制度,由各地根据本地实际自行选择制度模式,自行决定什么时间建立这种制度,这种因地、因时制宜的政策是正确的,毕竟我国地域辽阔,东部、中部、西部的经济和社会发展水平差距相当大,各地的发展战略各不相同,承认这种差距,允许有先有后,合乎科学的认识和实践规律。但是,各地分散决策要不要在事先就确定一个全国统一的便于整合的框架,值得研究。在这方面,加拿大的经验可以借鉴。

加拿大1959年通过了在全国举办政策性农业保险的《联邦农作物保险法》,该法确定了举办农作物保险的若干重要规则,例如,这种政策性农业保险由各省政府组织经营,建立制度的时间由各省自己决定;这种保险是自愿的,但参加者可以得到联邦政府和省政府的补贴,但补贴方式和数额由省政府与联邦一起商定;联邦政府为各省举办的农作物保险提供再保险。联邦政府还规定了联邦政府、省政府和农民三者的角色和职责,确定了五个原则:普遍参加(universality)原则,公正而平等的保险 (fair and equitable)原则,自我财务平衡(self-sus-tainability)原则,与其他农业收入保障政策互补性原则等。在这个框架下,全国10个省在长达10年的时间里才先后建立起政策性农业保险的基本框架和原则相同的农作物保险制度,这样,全国的与农作物保险相关的宏观政策的统一、整合与协调就比较容易。

我国在没有农业保险立法也没有任何农业保险行政规章的条件下,开始了新一轮农业保险的试验。但是,保监会提出指导各地开展农业保险的五种模式有重大的差异,如果这五种模式将来都有,那么,如何整合和统一?笔者认为,现在就应有所筹划,哪怕是粗线条的,否则,将会带来麻烦甚至损失。农业保险制度的设计必须未雨绸缪,应最大限度地减少和消除制度变迁的成本。

四、关于政策性农业保险的经营主体

经营主体是和制度模式联系在一起的,而且是其中的重要内容。按照保监会提出的发展农业保险的五种模式,对应的有五种政策性农业保险经营主体,一是为政府代办农业保险的商业性保险公司,二是专业性农业保险公司,三是农业相互保险公司,四是地方财政兜底的政策性农业保险公司,五是外资或合资保险公司。下面对这几类经营主体或组织形式是否适于政策性农业保险经营和如何适应政策性农业保险经营的问题进行一些讨论。对于第一类主体事实上前面已经讨论过了,这里主要讨论后四种经营主体。

1.专业性农业保险公司。专业性农业保险公司就是专门或者主要经营农业保险的股份制保险公司。笔者理解,专业性公司也是一种商业性公司,这类公司截止目前已经有两家被批准筹建。这里的问题是,股份制保险公司如何与政策性农业保险业务相匹配。按一般理解,股份制的专业公司需要从这种专业性经营中获取经营利润,而政策性农业保险显然是不能赢利的,原因很简单,政府的补贴不能成为资本获利的来源。但是,如果不许赢利,那么,这些公司的股东的股本就是公益性质的,类似于各种公益或奖励基金,而这和资本追逐利润的本质显然是背道而驰的。讨论这个问题的意义在于,社会上有不少资本有意投资于这种“专业性农业保险公司”,希望给这些资本找到赚钱的门路。如果不明确这个问题,可能会给公众一个误导。

2.农业相互保险公司。相互保险公司在日本、美国、欧洲很普遍,这种公司采用的是相互保险的形式,但又吸收了公司制的运作方式和法人治理结构。建立农业相互保险公司,其优点很多,例如,产权明晰,交易成本较低,减少信息的不完全和不对称,公司与农民的利益结合得很好,有利于协调好政府、公司和农民的关系,可以有效降低保险产品的价格,并在保险关系中易于相互监督,减少道德风险,有利于农民的积极参与,等等。从理论上分析,这种形式比日本的“农业共济组合”的合作互助组织更高级,更有优越性。法国从19世纪就有许多相互保险公司经营农业保险,20世纪80年代形成的农业相互保险集团公司就是一个全国性的公司,一直到现在都运作得很好。但是,我国《保险法》目前对这种组织形式没有任何规定,对我国保险界来说相互保险公司太陌生,其发起、组织和运作不要说对农民,就是对保险业界的企业家们也有相当的难度,何况经营政策性农业保险又不能赚钱。因此,建立这种制度必须具备一系列条件,不满足这些条件,就难以实践,即使付诸实施,也难以显现其优越性。不过,笔者还是希望对这种很有意义的组织形式继续进行可行性研究。

3.地方财政兜底的政策性农业保险公司。在“地方”财力允许的条件下,设立政策性保险公司是比较好的选择。上海市原来的由市政府农业委员会主导的“农业保险促进委员会”就类似于这种组织形式。这里的问题主要是“地方”的大小,假如“地方”太小(例如地区或县),可能会有一些问题。农业保险的风险单位很大,对单个投保农户来说大部分农业灾害都具有较大的相关性,因此,要在空间上分散风险,就必须要在较大范围从事保险经营,否则,在大灾面前,地区和县(市)恐怕是难以“兜底”的,这种教训在过去20多年的试验中已有不少。河南省以县为单位建立的“农村互助统筹保险”之所以衰落,这是原因之一。所以,将“地方”限定在省、市、自治区比较好。当然,有多少省、市、自治区有条件或敢于建立这种公司也是一个问题。

4.外资或合资保险公司。外资、合资保险公司都是商业性保险公司,如果让这些保险公司像国内的商业保险公司一样,为政府的政策性保险公司代办业务,这里就不用重复讨论(某外国保险公司目前在四川省正在寻求走这条道路)。但是,如果让外资或合资商业保险公司作为政策性农业保险的经营主体,这既不现实也不可能。即使它们将农业保险的外延扩大到包括农村所有人身和财产保险业务(我国同行称之为“农村保险”),它们可能也不会真正从事这些业务的经营,原因很简单,这类经营成本很高的业务,对商业性保险公司来说是不具有可行性的。外资保险公司农业保险经营的技术及管理经验无论多先进,农业保险固有的高风险、高费用、高成本,预期利益相当有限,需求有限的特点都不可能改变,那么,这种经营很难有出路。它们如果从事政策性经营,又会遇到接受补贴和赢利意愿的矛盾。因此,这些公司愿意经营农业保险的说辞,恐怕也只是将其当作一种早点进入我国市场的敲门砖或策略而已,政府欢迎和倡导这种经营主体除了广告意义之外,不会有多少实质意义。

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